Am 21. und 22. Juli fand die mittlerweile schon zur Tradition gewordene Arbeitstagung des VHV im Tagungshotel “Höhenblick” in Mühlhausen im Täle statt. Trotz der Terminüberschneidung mit der Verabschiedung von Herrn RP Wickert und der Amtseinsetzung von Herrn MDgt Strampfer in Tübingen, des Betriebsausfluges des FM und der bevorstehenden Sommerferien, nahmen nahezu der gesamte Vorstand und 11 engagierte Verbandsmitglieder, Gäste und Referenten an der Arbeitstagung teil.
Der Landesvorsitzende Bernhard Freisler eröffnete die Tagung und brachte dem Vorsitzenden des Bundesverbandes der höheren Verwaltungsbeamten, Herrn Dr. Bruckmann aus München, dem Ehrenmitglied des VHV, Herrn Dr. Stegmann und Herrn Winterhalter-Stocker von der Stabsstelle für Verwaltungsreform des IM besondere Willkommensgrüße entgegen. Trotz des überschaubaren Teilnehmerkreises standen gewichtige Themen auf der Tagesordnung. Es wurden interessante Diskussionen geführt, die sich auch nach der offiziellen Tagesordnung beim gemeinsamen Essen fortsetzten.
Die Tagung begann mit dem Tagesordnungspunkt Bürokratiekostenmessung mit dem Standard-Kosten-Modell (SKM). Herr Winterhalter-Stocker stellte anhand einer Powerpoint-Präsentation das SKM vor:
Ausgangslage sind Klagen der Wirtschaft über zu hohe und weiter wachsende Bürokratiekosten. Diese sind in Deutschland seit 1994 um 30 % gestiegen. Die Aussagen über Bürokratiekosten beruhen bisher aber nicht auf konkreten Messmethoden, sondern überwiegend auf Schätzungen. Sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene besteht der politische Konsens, dass Bürokratieabbau notwendig ist. Das Problem: Es fehlt an Transparenz.
Das SKM ist ein Verfahren, das der standardisierten Ermittlung der Kosten dient, die Unternehmen dadurch entstehen, dass sie ihren gesetzlichen Informationspflichten nachkommen. Informationspflichten sind aufgrund von Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder Verwaltungsvorschrift bestehende Verpflichtungen, Daten und sonstige Informationen für Behörden oder Dritte zu beschaffen, verfügbar zu halten oder zu übermitteln (z.B. das Erstellen von Berichten, das Beibringen von Nachweisen und Belegen oder das Ausfüllen von Anträgen). Die Gesamtbürokratiekosten errechnen sich aus dem Produkt der Kosten pro Verwaltungstätigkeit (Kostenparameter: Zeit, Tarif) und der Anzahl der Verwaltungstätigkeit (Kostenparameter: betroffene Unternehmen, Häufigkeit). Für das SKM werden also nicht die tatsächlichen Bürokratiekosten für Unternehmen durch eine Umfrage erhoben, sondern die zur Erfüllung der gesetzlichen Informationspflichten notwendigen Verwaltungstätigkeiten ermittelt, standardisiert und die daraus folgenden Bürokratiekosten für alle Unternehmen am Ende berechnet. Kernpunkt ist folglich der Standardisierungsprozess.
Herr Winterhalter-Stocker zeigte im weiteren Verlauf auf, was mit dem SKM erreicht werden soll, aber auch was es nicht kann. Das SKM will Transparenz schaffen über die Höhe der tatsächlichen Bürokratiekostenbelastung der Wirtschaft durch Ex-Post-Messungen (Preisschild) und die Bürokratiekosten neuer Gesetzesvorhaben durch Ex-Ante-Messungen frühzeitig sichtbar machen. Im Ergebnis soll das SKM zu besseren Steuerungsmöglichkeiten und Entscheidungsgrundlagen für die Politik führen und Kosten einsparen. Das SKM kann keine inhaltlichen Verpflichtungen wie direkte monetäre Kosten (z.B. Steuerbetrag) oder Sachkosten (z.B. Schadstofffilter) messen. Das SKM misst derzeit auch noch keine Bürokratiekosten, die auf Verwaltungsseite oder bei den Bürgern entstehen. Es verzichtet bewusst auf eine Kosten-Nutzen Analyse und vermeidet dadurch eine Diskussion über inhaltlich-politische Ziele von Vorschriften. Denn die Entscheidung, welche Informationspflichten verzichtbar sind und wie viel Bürokratie zumutbar ist, soll in der politischen Auseinandersetzung getroffen werden.
Für die Berechnung der Bürokratiekosten mittels SKM bedarf es ausreichender Ressourcen und Zeit. In den Niederlanden wurde die Erfahrung gemacht, dass wenige Regelungen fast die gesamten Bürokratiekosten verursachen. Deshalb wurde in den Niederlanden unter Rückgriff auf vorhandene Daten ein sog. Quick-Scan-Verfahren entwickelt, mit dem grobe Schätzungen der Bürokratiekosten eines Gesetzesbereichs und eine Identifikation der darin enthaltenen Kostentreiber möglich sind. So ergab eine Analyse mittels Quick-Scan im niederländischen Ministerium für Landwirtschaft, Natur und Fischerei beispielsweise, dass 9 von 1620 gesetzlichen Regelungen 80 % der gesamten Bürokratiekosten ausmachen.
Die Idee der Entwicklung eines möglichst genauen und praktikablen Messverfahrens zur Erhebung der Bürokratiekosten der Wirtschaft entstand 1993 in den Niederlanden durch einen Auftrag des dortigen WM. Nach Einrichtung eines unabhängigen externen Organs (Actal) als Beratungsgremium für die Regierung und das Parlament (Vorbild in Deutschland für den Normenkontrollrat auf Bundesebene) und Einrichtung einer interministeriellen Projektgruppe (IPAL), wurde 2003 das SKM vorgestellt. Im Jahr 2003 formulierte die niederländische Regierung das Ziel, die administrativen Lasten bis 2007 um 25 % – also 4,1 Mrd. Euro pro Jahr – zu senken. Nach dem bisherigen Erfolg erscheint die Erreichung des Ziels als wahrscheinlich. Auf Ebene der EU-Kommission laufen erste Pilotprojekte, die das Ziel haben, einheitliche Methoden bei allen Mitgliedstaaten zu entwickeln (Benchmarking).
Auf Empfehlungen der EU und der OECD hat die Bundesregierung das SKM gesetzlich eingeführt, und einen unabhängigen nationalen Normenkontrollrat, eine Koordinatorin für Bürokratieabbau und ein Staatssekretärsausschuss eingesetzt. Auf Bundesebene soll die Gesetzesanalyse durch die Ressorts bis Ende 2006 abgeschlossen sein. Die Messungen der Bürokratiekosten von Bundesgesetzen und Rechtsverordnungen sollen ab 2007 durch das Statistische Bundesamt erfolgen. Im Sommer 2007 sollen konkrete Reduktionsziele festgelegt werden. Nach einer Einschätzung des Bundes sollen durch das SKM Kosteneinsparungen für die Wirtschaft von 20 Mrd. Euro pro Jahr möglich sein (hochgerechnete Belastung von knapp 81 Mrd. Euro p. a. und Einsparziel von 25 %).
Auf Landesebene soll der Einsatz von SKM laut der Koalitionsvereinbarung vorangetrieben werden. Baden-Württemberg befindet sich derzeit, zusammen mit weiteren Bundesländern (BB, MV, NI, NRW, SL), in der Erprobung des SKM. Initiator des Projekts ist die Bertelsmann Stiftung. Pilotprojekt ist aufgrund der erheblichen wirtschaftlichen Relevanz, der Gesetzgebungskompetenz des Landes, der grundsätzlichen Vergleichbarkeit mit anderen Bundesländern und der Abgrenzbarkeit des Rechtsgebiets die Messung der Landesbauordnung (Projektstart 15.01.2006). Ein Entwurf des Abschlussberichts liegt bereits vor. Als besondere Herausforderung habe sich nach Aussage des Referenten u. a. erwiesen, dass die Abgrenzung der Informations- zu den inhaltlichen Pflichten nicht immer eindeutig sei (z.B. Lageplan), und die Kosten einiger Informationsanforderungen (z.B. Baubeschreibung) vorhabensabhängig seien. Messungen seien daher nur anhand von Fallbeispielen möglich. Außerdem habe sich gezeigt, dass die Bürokratiekosten der Architekten und Ingenieure für die Bauherrn “externe” Kosten seien, die nach der HOAI abgerechnet würden.
Abschließend führte Herr Winterhalter-Stocker aus, die SKM könne mit Erhebung der Kosten auf der Unternehmerseite nur ein Anfang sein. In Baden-Württemberg seien Einsparpotentiale für die Unternehmen von 1, 5 Mrd. Euro p. a. denkbar. Die Kosten für die Unternehmer dürften aber nicht übergewichtet werden, sondern müssten um die Bürokratiekosten für die Bürgerinnen und Bürger (z. B. Ausfüllen der Steuererklärung) und die Kosten auf Verwaltungsseite ergänzt werden. In der Anfangsphase sei der Aufwand für die Datenerhebung groß. Später sei jedoch ein Rückgriff auf Datenbanken möglich. Die mit dem SKM gewonnenen Zahlen könnten auch für den Aufgabenabbau interessant sein.
Die anschließende Diskussion ergab, dass eine Ausweitung der Messung von Bürokratiekosten auf Behörden sinnvoll sei, auch wenn diese aufwendige Statistiken liefern müsse. Kritisch bestritten einige Teilnehmer den zunächst hohen und zusätzlichen Aufwand für die Datenerhebung durch das Statistische Bundesamt gesehen (kontraproduktiv zum Aufgabenabbau?). Auch wurden Bedenken geäußert, dass die Datenerhebung zu einem (lukrativen) Beschäftigungsfeld für Beratungsunternehmen führen könnte. Außerdem wurde in der Diskussion eine angemessene Beteiligung der Kammern/Verbände (z.B. IHK, BDI) an den Kosten für das SKM gefordert.
Weitere Informationen über das SKM (u.a. eine Broschüre der Bertelsmann Stiftung Bürokratie messen, Belastungen transparent machen – Das SKM) sind auf der Verbandshomepage www.vhv-bw.de unter “Aktuelles” abrufbar.
Im nächsten Tagesordnungspunkt berichtete der Bundesvorsitzende,
Dr. Bruckmann, aus der Arbeit des Bundesverbandes der Verwaltungsbeamten des höheren Dienstes. Im März 2006 hatte der Bundesverband ein Gespräch mit Bundesinnenminister Schäuble geführt, um das Thema Föderalismusreform und Beamtenrecht auszuloten. Dabei zeigte sich, dass der Bund in vielen Bereichen bereit ist, Kompetenzen abzugeben, so auch im Beamtenrecht nach der Devise: “Wenn die Länder die Gesetzgebungskompetenz wollen, müssen sie sehen, wie sie damit fertig werden”. Inzwischen sind die Grundentscheidungen in diesem Sinne gefallen.
Dr. Bruckmann führte weiter aus, ein Schwerpunkt der künftigen Entwicklung werde darin liegen, was aus Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz werde (” Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln”). Hier soll angefügt werden “und fortzuentwickeln“. Darin liege Zündstoff: Entweder geschehe die Fortentwicklung in dem Sinne, dass die bisherige punktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insoweit aufgenommen werde, oder aber, dass die Grundsätze insgesamt neu definiert werden. Die hergebrachten Grundsätze würden erst recht von den Landesregierungen in Frage gestellt werden, so z. B. beim Alimentationsgrundsatz und beim Versorgungsrecht. Bei den Ruhestandsbezügen werde die Bemessung aus dem letzten Amt in Frage gestellt.
Im Bundesbeamtengesetz regle der Bund künftig das Recht der Bundesbeamten. Es enthalte Elemente der Leistungsbezahlung. Die Doppelbeurteilungen (Regel- und Leistungsbeurteilung) werden abgeschafft. Viele Länder werden sich in den Landesbeamtengesetzen anschließen. Beim Bund verbleibt generell die Kompetenz für das Statusrecht der Beamten: Wie jemand Beamter wird und wann der Status endet. Das seien keine spektakulären Dinge. Eigentlich zähle auch die Altersgrenze für Beamte dazu, aber da wolle der Bund nicht auf Konfrontation zu den Ländern gehen, die diesen Punkt selber regeln wollen. Dabei lasse sich bisher nicht eindeutig erkennen, ob die Länder die Altersgrenze für Beamte parallel zum Rentenrecht anheben wollen oder ob sie schon früher und in größeren Schritten voranschreiten wollen.
Dr. Bruckmann berichtete auch aus dem “Aktionskreis Leistungsträger (AKL)” in dem Führungskräfte aus Wirtschaftsorganisationen vertreten sind, aber auch der Bundesverband der Verwaltungsbeamten des höheren Dienstes. Ziel sei, dem Be-griff der Leistung wieder mehr Aufmerksamkeit zu verschaffen. Gegenüber politischen Repräsentanten sollte immer wieder darauf hingewiesen werden, dass Leistung ein elementarer Bestandteil unserer Gesellschaftsordnung ist und dass Leistungsträger eine der zentralen Stützen unserer Gesellschaft sind. Dieses Gremium habe als Einsparungsmaßnahme eine Länderneugliederung gefordert. Die Wahlperiode solle bei Bund und Ländern fünf Jahre betragen, um die Wahlkampfzeiten etwas zu entzerren. Die heute geforderte Mobilität im Berufsleben verlange einheitliche Standards im Schulwesen in den Bundesländern. In der anschließenden Diskussion wurden die Positionen des Bundesverbandes bekräftigt und unterstützt.
Zu Beginn des zweiten Arbeitstages informierte Verbandsmitglied und Geschäftsführerin des Beamtenbunds Baden-Württemberg, Susanne Hauth, über dieVereinbarungen der dbb tarifunion mit der Tarifgemeinschaft der Länder im Eckpunktepapier vom Mai 2006. Bevor sie auf Einzelheiten der Vereinbarungen einging, erinnerte sie an die ausgesprochen schwierigen Bedingungen, unter denen die Tarifverhandlungen stattfanden. Der Tarifgemeinschaft der Länder sei es nicht nur um einzelne tarifpolitische Fragen gegangen, sondern darüber hinaus auch darum, den Einfluss der Gewerkschaften ganz generell zurückzudrängen. Dies sei insbesondere bei dem Angriff auf den Flächentarifvertrag deutlich geworden. Im Ergebnis könne festgestellt werden, dass sich die Gewerkschaften in dem „Machtpoker“ behauptet hätten, auch wenn ihre Kompromissfähigkeit auf eine harte Probe gestellt worden sei. Die Beibehaltung des Flächentarifvertrags im Grundsatz sei von nicht zu unterschätzender Bedeutung. Ein großer Erfolg sei auch, dass sich die Arbeitgeber mit ihrer Forderung nach einer 40 Stunden-Woche hätten nicht durchsetzen können. Bei der Bewertung der Vereinbarungen dürften im Übrigen die Nachteile nicht außer acht gelassen werden, die für viele Kollegen (Neueingestellte und Höhergruppierte) mit der Ablehnung eines Vertragschlusses verbunden gewesen wären. Bei ihren weiteren Ausführungen erläuterte Kollegin Hauth die neue Entgelttabelle und das zusätzliche Leistungsentgelt, die künftige Jahressonderzahlung und die Einmalzahlungen für 2006 und 2007, sowie die lineare Anhebung im Jahr 2008 und die neuen Arbeitszeitregelungen.
Die Bedeutung des Tarifabschlusses für die Beamten wurde anschließend im Rahmen einer allgemeinen Diskussion erörtert. Kritisch gesehen wurde insbesondere die mit dem Leistungsprinzip nicht zu vereinbarende Staffelung der Jahressonderzahlung. Außerdem wurde einhellig gefordert, dass im Falle einer Übernahme der leistungsbezogenen Regelungen in das Besoldungsrecht der Beamten auf einen Haushaltsvorbehalt verzichtet wird. Es dürfe nicht noch einmal geschehen, dass im Ergebnis die Gehälter gekürzt werden, indem bei einer Umstrukturierung der Besoldung eingesparte Gehaltsteile für Leistungszulagen nicht freigegeben werden.
Der stv. Vorsitzende des Hauptpersonalrats im Innenministerium, Hans Reibold (RP Tübingen), befasste sich mit demFührungskräfteentwicklungskonzept der Innenverwaltung. Er führte aus, der Andrang zur Führungsakademie habe in den letzten Jahren merklich nachgelassen. Für die Bewerber seien weitgehend die Perspektiven entfallen, nachdem die Zahl der Führungspositionen deutlich abgenommen habe. Mit der vorliegenden Konzeption auf 46 Seiten solle wohl eine Alternative beschritten werden. Das Konzept beschränke sich in einem ersten Schritt auf die Entwicklung der Führungskräfte des höheren Dienstes. Der angesprochene Bereich der Führungskräfte beginne bei A 15 bzw. BAT I a. In der Innenverwaltung bestehe dieEntwicklungsebene F 1, worunter z. B. die stellvertretende Referatsleitung in Ministerien zu verstehen sei. Die Entwicklungsebene F 2 entspreche A 16 bis B 3 (Referatsleitung in Ministerien). Zu den Eckpunkten in den Entwicklungsebenen zählten Rotation alle fünf Jahre, Tätigkeit in verschiedenen Aufgabenbereichen in mindestens zwei Verwaltungsebenen, Ministerialerfahrung. Diese Eckpunkte sollen ab 1.10.2006 für alle Führungskräfte bis 45 Jahre (F 1) bzw. bis 50 Jahre (F 2) gelten. Herr Reibold führte aus, Forderung des Hauptpersonalrats sei, für alle Laufbahngruppen ein Förderungskonzept vorzulegen und auf die Altersgrenzen zu verzichten. Etliche Eckpunkte seien als nicht familienfreundlich zu bemängeln.
Zur Förderung von Nachwuchskräften sollen ab 2007 bei den Regierungspräsidien ab 2007 “F 1 Führungskreise” eingerichtet werden mit maximal 20 Personen, welche eine Führungsposition der Ebene F1 anstreben. Beim Innenministerium werde ein “Führungskreis F 2” eingerichtet für Mitarbeiter, welche eine Position der Ebene F 2 anstreben. Die Auswahl könne in einem “Assessment-Center” (Tests und Gespräche) erfolgen. Herr Reibold äußerte, Testverfahren mögen bei Neueinstellungen sinnvoll und angebracht sein, nicht aber bei Nachwuchskräften, die schon jahrelang in der Verwaltung seien und die man ohnehin kenne.
In der Diskussion wird darauf hingewiesen, dass beim Staatsministerium ein “Europa-Pool” geführt werde, in dem aus allen Ressorts interessierte und geeignete Nachwuchskräfte zusammengefasst seien und gefördert würden, auch in den Sprachkenntnissen, um auf diese Weise die Präsenz in den europäischen Gremien verbessern zu können. Beklagt wird, dass beim Land Fortbildung praktisch nicht mehr stattfinde. In der Wirtschaft würden drei bis vier Prozent des Lohnvolumens für Fortbildung eingesetzt; beim Land seien es gerade noch 0,5 Prozent.
Im letzten Tagesordnungspunkt erläuterte der stellvertretende Verbandsvorsitzende Ministerialrat Dr. Messer aus dem Wissenschaftsministerium die im Zuge des Bologna-Prozesses an den Hochschulen neu eingeführten Bachelor- und Masterabschlüsse, vor allem aber deren Auswirkung auf die Berufspolitik und damit auch auf unsere Verbandspolitik. Bachelor und Master sind im Gegensatz zu den traditionellen Diplom- und Magistergraden international kompatible Abschlüsse. In dem zu schaffenden europäischen Hochschulraum sollen sie zusammen mit einem besonderen Verrechnungssystem über Kreditpunkte (ETCS) kürzere Studienzeiten und eine höhere Mobilität gewährleisten. Die neuen Studienabschlüsse gelten sowohl für die Universitäten als auch für die Fachhochschulen. Beide Hochschularten müssen bis zum Jahr 2010 auf das gestufte Studiensystem umgestellt haben, weil dann keine Studienanfänger mehr in die bisherigen Diplom- oder Magisterstudiengänge aufgenommen werden dürfen.
Die Fachhochschulen haben den Umstellungsprozess praktisch bereits abgeschlossen. Sie haben daraus auch erhebliche Vorteile im Sinne einer Gleichstellung erzielt. Bereits im Jahr 2002 hat die Kultusministerkonferenz beschlossen, dass Bachelorabsolventen, egal ob von Universitäten oder von Fachhochschulen, den Zugang zum gehobenen Dienst haben. Entsprechendes gilt für Masterabsolventen: Egal, ob sie ihren Abschluss an einer Universität oder einer Fachhochschule erworben haben, soll ihnen der Zugang zum höheren Dienst gewährt werden. Letzteres hat man allerdings in einem Kompromiss mit der Innenministerkonferenz modifiziert. Masterabsolventen von Fachhochschulen erreichen danach nur dann den Zugang zum höheren Dienst, wenn der Masterstudiengang erfolgreich akkreditiert ist und ein Vertreter der laufbahngestaltenden Behörde dabei feststellt, dass der Zugang zum höheren Dienst eröffnet sein soll. Beides ist jedoch bislang bei fast allen Masterstudiengängen an Fachhochschulen erfolgt, so dass diese weiteren Voraussetzungen praktisch keine Wirkung entfalten. Auch die Staatsexamensstudiengänge in der Medizin, den Rechtswissenschaften und für das Lehramt sollen in den Bolognaprozess einbezogen werden. Die Diskussion ist hier allerdings noch in vollem Gange. Für die Juristen dürfte die größte Gefahr allerdings nicht in den neuen Bolognagraden, sondern in der Diversifizierung zu sehen sein. Denn diese Diversifizierung würde die Abkehr vom Einheitsjuristen bedeuten.
Zum Abschluss der Tagung dankte Landesvorsitzender Bernhard Freisler allen Teilnehmern für die engagierte Diskussion und für die Anregungen für die weitere Verbandsarbeit.